Оценка эффективности деятельности администрации городского округа Тольятти

XI. Расчет неэффективных расходов бюджета городского округа Тольятти 

06.05.2011 

1.Расчет неэффективных расходов в сфере здравоохранения

В 2010 г. объем неэффективных расходов в сфере здравоохранения составил 255 317,05 тыс. руб., что на 11,5 % выше уровня 2009 г.

Доля неэффективных расходов в сфере здравоохранения в общем объеме расходов бюджета городского округа Тольятти составила 23,6 % (+3,6 п.п.).

В 2010 г. неэффективные расходы сложились по следующим видам:

- на управление кадровыми ресурсами (в отношении среднего медицинского персонала и прочего персонала, в т.ч. младшего медицинского персонала);

- на управление объемами стационарной медицинской помощи;

- на управление объемами скорой медицинской помощи.

1.1. Неэффективные расходы на управление кадровыми ресурсами в сфере здравоохранения составили в 2010 г. по здравоохранению – 255 255,6 тыс.руб. и связаны с превышением численности среднего медицинского персонала и прочего персонала, в том числе младшего медицинского персонала по сравнению со средними значениями по субъекту Российской Федерации.

Численность среднего медицинского персонала (физических лиц) муниципальных учреждений здравоохранения в расчете на 10 тыс. человек населения:

Фактическая численность (физических лиц)         – 69,7 чел.

Среднее по субъекту РФ значение численности   – 67,6 чел.

Отклонение                                                              – 2,1 чел.

Численность прочего персонала, в том числе младшего медицинского персонала (физических лиц) муниципальных учреждений здравоохранения в расчете на 10 тыс. человек населения:

Фактическая численность (физических лиц)             – 51,7 чел.

Среднее по субъекту РФ значение численности      – 38,44 чел.

(не более 40 % общей средней по субъекту РФ численности врачей и среднего медицинского персонала)

Отклонение                                                                 – 13,26 чел.

Число среднего медицинского персонала (физических лиц) в муниципальных учреждениях здравоохранения в расчете на 10 тыс. человек населения остается стабильным за счет укомплектования штатов кадрами выпускников ГОУ СПО Тольяттинский медколледж и составляет 69,7 на 10 тыс. населения (норматив, размещенный на сайте Эксперта- 67,6 на 10 тыс. населения). Превышение составляет 2,1 на 10 тыс. населения.

Неэффективные расходы на управление кадровыми ресурсами согласно Методике мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов рассчитываются исходя из численности физических лиц персонала по категориям и сравниваются со средними значениями по субъекту РФ (физическими лицами).

В тоже время укомплектованность штатов физическими лицами средних медработников составила по муниципальным учреждениям здравоохранения городского округа Тольятти в 2009 г. - 69,4 %, в 2010г.- 67,7 %.

По прочему персоналу, в т.ч. младшему медицинскому персоналу укомплектованность штатов физическими лицами осталась на уровне прошлого года (2009 г.- 58,9 %, 2010 г.- 58,6 %).

 Ввиду того, что в муниципальных учреждениях здравоохранения области обеспеченность физическими лицами различна и ниже штатной численности, рассчитывать показатель объема неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами системы здравоохранения исходя из среднего значения по субъекту РФ некорректно, т.к. число работающих (физических лиц) ниже штатной численности.

Штатные расписания муниципальных учреждений здравоохранения составляются на основании нормативных документов Министерства здравоохранения и социального развития РФ, типовых штатов для учреждений здравоохранения, ведомственных приказов, а также исходя из финансовой возможности, позволяющей вводит то или иное количество должностей.

 Штатные должности в муниципальных учреждениях здравоохранения согласно штатных нормативов вводятся исходя из количества коек в стационарах, прикрепленного населения (взрослое, детское) и выполняемых объемов работ в амбулаторно-поликлинических учреждениях.

В соответствии с Концепцией развития здравоохранения Российской Федерации на период до 2020г. баланс врач / медсестра к 2020г. должен составить 1/(3-5), в связи, с чем уменьшение среднего медперсонала приведет к неисполнению отраслевых регламентирующих документов.

Уменьшение количества прочего персонала теоретически возможно за счет введения аутсорсинга. Однако проведенные Департаментом здравоохранения мэрии городского округа Тольятти проверки по передаче отдельных услуг, в частности питания в круглосуточных стационарах, показали нецелесообразность сокращения прочего персонала при помощи данных мер в связи со снижением качества услуг.  

Таким образом, в связи с тем, что муниципальные учреждения здравоохранения не укомплектованы штатами среднего медицинского персонала и прочего персонала, в т.ч. младшего медицинского персонала сокращение физических лиц нецелесообразно и может привести к снижению качества оказания медицинской помощи. 

 В соответствии с Территориальной программой государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи и Тарифным соглашением, заключаемым между министерством здравоохранения и социального развития Самарской области, ассоциацией медицинских страховых компаний Самарской области, Самарской областной ассоциацией врачей и территориальным фондом ОМС Самарской области, содержание штатов (врачей, среднего медицинского персонала, младшего медицинского персонала, прочего персонала) и расходы по оплате труда работников муниципальных учреждений здравоохранения, работающих в системе обязательного медицинского страхования, осуществляется за счет средств ОМС.

 Из средств бюджета городского округа Тольятти оплата труда и содержание штатов медицинского и прочего персонала осуществляется только по:

МУЗ городского округа Тольятти Городская станция скорой медицинской помощи,

 МУЗ городского округа Тольятти Городской врачебно-физкультурный диспансер,

МУЗ городского округа Тольятти Городской центр медицинской профилактики,

 МУЗ "Дом ребенка специализированный (с органическим поражением центральной нервной системы с нарушением психики)" городского округа Тольятти

детских санаториев (МУЗ "Детский психоневрологический санаторий "Бережок", МУЗ городского округа Тольятти "Детский санаторий "Алые паруса", МУЗ городского округа Тольятти Детский санаторий "Лесной голосок").

Согласно инструкции по расчету показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления показатель численности среднего медицинского персонала (физических лиц) в расчете на 10 тыс. человек населения (69,7 чел.) и прочего персонала, в т.ч. младшего медицинского персонала (физических лиц) в расчете на 10 тыс. человек населения (51,7 чел.) рассчитаны исходя из численности работников всех муниципальных учреждений здравоохранения Тольятти, кроме детских санаториев и дома ребенка, т.е. в расчет включена вся численность работников (физических лиц), т.ч. и работающих в системе обязательного медицинского страхования, оплата труда которых осуществляется за счет средств обязательного медицинского страхования, а не за счет средств бюджета городского округа Тольятти.

В показателе численности среднего медицинского персонала (69,7 чел.) доля численности среднего медицинского персонала, работающего в системе ОМС составляет – 93 %, а доля среднего медицинского персонала работающего в муниципальных учреждениях здравоохранения, финансируемых за счет средств бюджета городского округа  Тольятти (МУЗ городского округа Тольятти Городская станция скорой медицинской помощи, МУЗ городского округа Тольятти Городской центр медицинской профилактики, МУЗ городского округа Тольятти Городской врачебно-физкультурный диспансер) – 7 %.

 В показателе численности прочего персонала, в т.ч. младшего медицинского персонала (51,7 чел.) доля численности данного персонала, работающего в системе ОМС составляет – 97,8 %, а доля персонала работающего в муниципальных учреждениях здравоохранения, финансируемых за счет средств бюджета городского округа  Тольятти (МУЗ городского округа Тольятти Городская станция скорой медицинской помощи, МУЗ городского округа Тольятти Городской центр медицинской профилактики , МУЗ городского округа Тольятти Городской врачебно-физкультурный диспансер) – 2,2 %.

В соответствии с Тарифным соглашением в системе обязательного медицинского страхования формирование штатного расписания ЛПУ и тарификация осуществляется руководителем (главным врачом) ЛПУ в пределах фонда оплаты труда. Фонд оплаты труда в муниципальных учреждениях здравоохранения, работающих в системе ОМС, формируется за счет средств обязательного медицинского страхования в соответствии со структурой затрат согласно данного Тарифного соглашения.

1.2. Неэффективные расходы на управление объемами стационарной медицинской помощи:

Неэффективные расходы на управление объемами стационарной медицинской помощи в 2010 г. составили 104,77 тыс. руб.

 Объем стационарной медицинской помощи увеличился в 2010 г. по сравнению с 2009 г. на 12,4 % и составил 2,024 койко-дней в расчете на 1 жителя (2009 г. – 1,8 койко-дня на 1 жителя), что превышает норматив объема стационарной медицинской помощи в расчете на 1 жителя в городском округе, утвержденный постановлением Губернатора Самарской области от 15.04.2010 г. № 28, на 7 % (норматив – 1,89 койко-дней).

Рост за счет увеличения госпитализаций в связи с аномальными погодными условиями в июне - августе 2010 г.  В объемах стационарной помощи, оказываемой больничными муниципальными учреждениями, 12 % составляет медицинская помощь пациентам, не проживающим на территории Тольятти (оказание медицинской помощи в межрайонных центрах: урологии, камбустиологии, проктологии, торакальной хирургии, онкологии, в перинатальном центре, больным с ВИЧ-инфекцией), а так же в рамках реализации федеральных программ помощи больным с сосудистыми заболеваниями и помощи пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях. При перерасчете данного показателя на 1 жителя муниципального образования объем стационарной помощи составляет в 2010 г. 1,8 койко-дней, что не превышает норматив, установленный субъектом РФ по стационарной медицинской помощи (1,89 койко-дней).

В соответствии с Территориальной программой государственных гарантий оказания населению Самарской области бесплатной медицинской помощи за счет средств бюджета городского округа Тольятти в 2010 г. осуществлялось финансирование:

- содержания муниципальных учреждений здравоохранения, работающих в системе обязательного медицинского страхования;

- оказание медицинской помощи детям, временно пребывающим на территории Самарской области и не имеющим регистрации по месту жительства на территории РФ, при отдельных состояниях, возникающих в перинатальный период.

 В соответствии с Тарифным соглашением, заключаемым между министерством здравоохранения и социального развития Самарской области, ассоциацией медицинских страховых компаний Самарской области, Самарской областной ассоциацией врачей и территориальным фондом ОМС Самарской области, расходы по оплате труда с начислениями, расходы на медикаменты, питание и мягкий инвентарь (пять статей затрат) входят в состав тарифов на медицинские услуги в системе обязательного медицинского страхования населения Самарской области и финансируются за счет средств обязательного медицинского страхования.

 Для расчета неэффективных расходов за 2010 год на управление объемами стационарной помощи применяется показатель средней стоимости 1 койко-дня в муниципальных учреждениях здравоохранения (1120 руб.), которыйрассчитан на основании формы федерального статистического наблюдения № 62 (раздел II «Формирование и выполнение территориальной программы государственных гарантий» таблица 2000 строка 10 графа 19 разделить на строку 08 графу 19). В данной форме в т. 2000 строке 10 графе 19 показаны расходы муниципальных учреждений здравоохранения и объем койко-дней за счет средств муниципального бюджета, бюджета субъекта РФ (высокотехнологичные виды помощи), средств ОМС на территориальную программу ОМС, в т.ч.

 Доля бюджета городского округа Тольятти в стоимости 1 койко-дня по стационарной помощи (1120 руб.) составляет 20 %, средства ОМС – 77,6 %, средства субъекта РФ – 2,4 %.

1.3. Неэффективные расходы на управление объемами скорой медицинской помощи:

Неэффективные расходы на управление объемами скорой медицинской помощи составили 14,84 тыс. руб.

Объем скорой медицинской помощи в расчете на 1 жителя в 2010 г. составил 0,284 вызовов (2009 г. – 0,280 вызовов), что превышает норматив объема скорой медицинской помощи в расчете на 1 жителя в городском округе, утвержденный постановлением Губернатора Самарской области от 15.04.2010 г. № 28, на 7,5 % (норматив – 0,264 вызовов).  По данным «Скорой медицинской помощи» 93% обслуженных вызовов составляют вызова с указанием регистрации данного жителя в городском округе Тольятти,  7 % составляют вызова к иногородним, иностранцам, гражданам без определенного места жительства, которые временно находятся на территории городского округа Тольятти. Если произвести перерасчет с учетом указанного, то объем медицинской помощи составит 0,260 вызова на 1 жителя.   Рост показателя объема скорой медицинской помощи в расчете на 1 жителя в 2010 г. на 1,4 % произошел за счет роста вызовов в связи с аномальными погодными условиями и пожарами в июне – августе 2010 г.

2. Расчет неэффективных расходов в сфере общего образования.

Доля неэффективных расходов в сфере общего образования в общем объеме расходов бюджета городского округа (муниципального района) на общее образование в 2009 г. составляла 37,06%,  в 2010 г. 17,36%.  Снижение на 19,39%, или более, чем в 2 раза, было обеспечено проведенной работой по оптимизации сети образовательных учреждений, оптимизацией штатных единиц, а также эффективным управлением при комплектовании классов.

Объем неэффективных расходов в сфере общего образования в 2010г. составил 118 402,50 тыс.руб., сократившись на 50,7% по сравнению с 2009г.

Неэффективные расходы в сфере общего образования складываются из:

1.    Неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами;

2.    Неэффективных расходов в связи с низкой наполняемостью классов.

2.1. Объем неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами

Объем неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами в 2010 г. составил 105 365,87 тыс.руб., что на 51,5% по сравнению с 2009г.

Неэффективные расходы на управление кадровыми ресурсами складываются из:

·     неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами в отношении педагогического персонала (учителя);

·     неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами в отношении прочего персонала (административно-управленческий персонал, учебно-вспомогательный и младший обслуживающий персонал, педагогические работники, не осуществляющие учебного процесса).

Неэффективные расходы на управление кадровыми ресурсами в отношении педагогического персонала (учителя) отсутствуют как в 2009г., так и в 2010 г. Это говорит о том, что численность учителей не превышает целевого значения (17 учеников на 1 учителя).

Объем неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами в отношении прочего персонала в 2010г. снизился на 51,5% (с 217 267,54 тыс.руб. в 2009 г. до 105 365,87 тыс.руб. в 2010 г.), что свидетельствует о повышении эффективности управления кадровыми ресурсами в отношении прочего персонала (оптимизация штатных единиц) более, чем в 2 раза.

Наличие неэффективных расходов отражает избыточную численность прочего персонала общеобразовательных учреждений. Однако, это объясняется тем, что ряд школ с численностью более 1 300 учащихся, а так же общеобразовательные школы, имеющие два и более здания, не укладываются в нормы по численности младшего обслуживающего персонала (уборщицы, рабочие, гардеробщики и др.), предусмотренные официальной методикой. Кроме того, начальные школы-детские сады, прогимназии осуществляют как обучение учащихся, так и воспитание дошкольников, что требует большего количества прочих работников по аналогии с дошкольными учреждениями, в которых кроме воспитательного процесса осуществляется присмотр и уход за детьми. Данные расходы следует считать условно неэффективной.

2.2. Объем неэффективных расходов в связи с низкой наполняемостью классов.

Объем неэффективных расходов в связи с низкой наполняемостью классов в 2010г. составил 13 036,63 тыс.руб., сократившись на 42,8% по сравнению с 2009г., то есть эффективность управления при формировании классов повысилась.

В МОУ для   детей дошкольного   и   младшего   школьного   возраста (№№ 14, 48, 51, 132, 141, 162, 208) нормативная наполняемость классов-комплектов составляет 20 человек в соответствии с СанПиН 2.4.1.1249-03, так как школьники обучаются в групповых комнатах дошкольных учреждений.

Кроме этого, согласно п. 2.3.11. СанПиН 2.4.2.1178-02 площадь кабинетов принимается из расчета 2,5 кв. м на 1 обучающегося при фронтальных формах занятий, 3,5 кв. м - при групповых формах работы и индивидуальных занятиях, т.е. площадь учебного класса при наполняемости 25 человек должна составлять 62,5 кв.м. В зданиях новых школ площадь учебного класса составляет 60-62 кв.м., а в зданиях, построенных до 1970 г., – от 48 до 51 кв.м. Таким образом, в данных учебных классах возможно обучение не более 19-20 учеников

Следует отметить, что п. 2.3.1 СанПиН 2.4.2.1178-02 жестко определяет, что наполняемость каждого класса не должна превышать 25 человек. Поэтому превышение наполняемости в 25 человек в любом классе общеобразовательной школы является грубым нарушением санитарных норм. Таким образом, в рамках действующего законодательства руководство МОУ, при наличии сверхнормативного количества учащихся, обязано формировать дополнительные классы-комплекты, что приводит к снижению среднего показателя наполняемости.

Вышеназванные факторы не позволяют по городскому округу  Тольятти обеспечить среднюю наполняемость классов–комплектов в количестве 25 человек, поэтому данную сумму можно считать условно неэффективной.

Обращаю Ваше внимание на то, что расчёт неэффективных расходов, предложенный Методикой мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления (в редакции распоряжения Правительства РФ от 15.05.2010 N 758-р (ред. 18.12.2010)), не корректен, так как, общий объем расходов бюджета городского округа на общее образование рассчитывается только по средствам местного бюджета, без учета субвенций, поступающих через Тольяттинское управление Министерства образования и науки Самарской области. Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата учителей и прочего персонала (показатели 30.4 и 30.5 по инструкции рассчитывается по Ф.ОШ-2) включает в себя средства областного и местного бюджетов, а также внебюджетные средства, а средняя стоимость содержания одного класса рассчитывается исходя из средств только местного бюджета.

Надо отметить, что субвенции по школам составляют основную долю финансирования общего образования. Если рассчитывать корректно, т.е. учитывая субвенцию, то неэффективность будет значительно  снижена.

3. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа Тольятти в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Расчет доли неэффективных расходов в сфере жилищно-коммунального хозяйства в общем объеме расходов бюджета городского округа на жилищно-коммунальное хозяйство определяется по формуле:

                                Джкх =(Рдот/Ржкх)*100%,

 где Рдот - Расходы бюджета городского округа (муниципального района) на компенсацию предприятиям жилищно-коммунального хозяйства разницы между экономически обоснованными тарифами и тарифами, установленными для населения, и на покрытие убытков предприятий жилищно-коммунального хозяйства, возникших в связи с применением регулируемых цен на жилищно-коммунальные услуги – данные показатели соответствуют показателям №№ 121.2, 121.3 Доклада и составляют: в 2009 г. – 116 485 тыс.руб., 2010 г. – 93 064 тыс.руб.

Ржкх – общий объем расходов бюджета городского округа на жилищно-коммунальное хозяйство – данный показатель соответствует п. 121 Доклада и составил в 2009г – 1 579 153 тыс.руб., 2010г – 3 111 182 тыс.руб.

- 2009г.   Джкх = (116 485/1 579 153)*100% = 7,38 %

- 2010г.    Джкх = (93 064/3 111 182)*100% = 2,99 %

Доля неэффективных расходов в 2010 г. в сравнении с 2009 годом существенно (в 2,5 раза) снизилась, однако возмещение из бюджета городского округа недополученных доходов управляющих организаций планируется производить и в 2011г. в связи с тем, что регулирование тарифов поставщиков на коммунальные услуги осуществляется субъектом РФ, а на органы местного самоуправления возложена обязанность по пересмотру размера подлежащей внесению платы граждан за коммунальные услуги.

4.Оценка эффективности управления в сфере организации муниципального управления